人民陪审员是陪审制度的基本载体，人民陪审是普通公民作为临时审判组织成员参与案件审理的一种体现，是司法民主和公民权利的重要保障制度，人民陪审制度最早源于古希腊和古罗马，那时提交法院审理的案件相对简单，所以最初的人民陪审员仅参与一些简单的诉讼。经过社会文化和法律传统不断发展，普通公民的民主权力逐渐在社会活动的各个方面体现，人民陪审员在案件审理中渐渐成了不可缺少的“无泡法官”。在我国，自2005年5月1日《全国人民代表大会常务委员会关于完善人民陪审员制度的决定》生效后，人民陪审员的任命条件以及权利义务得以进一步明确，《决定》确定人民陪审员必须是年满二十三周岁品行良好、身体健康、公道正派的具有大学专科以上文化程度的拥护中华人民共和国宪法的公民，任期为五年，因犯罪受过刑事处罚的和被开除公职的人员不得担任人民陪审员，并规定人民陪审员可作为非审判长的审判组织成员参与审理社会影响较大的刑事、民事、行政案件，在刑事案件被告人、民事案件原告或者被告、行政案件原告申请由人民陪审员参加合议庭审判时也可参加合议庭参与案件的审理。人民法院应当依法保障人民陪审员参加审判活动的权利，人民陪审员同合议庭其他组成人员意见分歧的，应当将其意见写入笔录，必要时，人民陪审员可以要求合议庭将案件提请院长决定是否提交审判委员会讨论决定。
近年来，随着案件数量的增多，人民法院审判压力逐渐增大，尤其是果洛藏区，法官少、案件多，在缺少编制的现实情况下人民陪审员在基层法院审判活动中起到的作用尤为明显，在果洛藏区，考虑到当地群众的民族多样化、民族习惯性、民族宗教性，农民工的切身利益和妇女的合法权益等因素，人民陪审员的选任经过了适当的变通，在一定程度上缓解了基层法院法官办案压力，同时人民陪审员素质的参差不齐也在一定程度上影响了案件的办理，下面，就以果洛州为例，对基层法院人民陪审员现状做浅要分析。
一、果洛地区近三年案件概况
（一）案件总体概况
2014年至2016年，果洛两级法院共受理各类案件1947件，结案1873件，结案率96.20%，同比上个三年，分别上升30.67%和32.18%；其中基层法院受理案件1720件，占总案件的88.34%，结案1664件，占总结案数的88.84%，同比分别上升了26.56%和28.49%。果洛州各基层法院因所处地域不同、人口数量不同、发展程度不同，受理案件也有差异，案件数量以在州府所在地的玛沁县法院最多，最复杂。
图一：全州案件数量
图二：各基层法院案件数量
从以上两图可以看出近三年来全州基层法院案件数量中以玛沁法院案件最多，达日和玛沁两院次之，班玛和久治两院案件最少，三年来所受理案件均在100件以内。
（二）案件类型分布
2014年至2016年各基层法院共受理刑事案件262件，审结252件，同比分别上升20.74%和15.07%；受理民事案件1122件，审结1078件，同比分别上升25.08%和24.77%；受理行政案件22件，审结21件，同比分别上升37.5%和31.25%；受理执行案件314件，执结313件，同比分别上升37.72%和54.95%。从统计数字来看，2014年以来，基层法院案件数量激增，各院各类案件均比上个三年增加20%以上，在案件总体增加的情况，有些类型的案件数量居高不下。随着我州建设步伐的加快，每年有大批外来务工人员涌入，随之引发的各类社会矛盾显现出来，如因签订、解除劳动合同引起的纠纷、因工资报酬、保险、福利、医疗、工伤等待遇不能落实引起的争议、因事实劳动关系产生的纠纷和因雇佣劳务关系产生的纠纷等案件在近三年来就有731件，较上个三年上升了11.26%；因感情破裂、房产纠纷、子女抚养、财产分割、妇女维权等矛盾引发的婚姻家庭纠纷案件有202件，同比上升了31.17%，藏区牧民面子观念强烈，法治观念淡薄，各类社会治安问题在藏区一直是重点打击的方面，近年来，抢劫、盗窃、抢夺等侵犯财产类案件有143件，同比上升40.2%，且多数属于团伙作案。
图三：基层法院受理和审执结各类案件详图
（1）、受理案件图
（2）、审执结案件图
从以上两图可以看出基层法院民事案件居高不下，除久治县法院刑事案件数量多于民事案件、班玛法院民事、刑事案件持平外，其余法院民事案件均为刑事案件的2倍以上，而基层法院行政案件较少，仅玛沁和甘德两院在三年之内有9件行政案件，执行案件除久治县法院外，其余法院均在10件以上。
二、果洛基层法院人民陪审员参与诉讼的特点
（一）对人民陪审员的选任考虑到多方面因素
1.人民陪审员行业跨度大，参与案件审理时重视对弱势群体利益的保护。
果洛基层法院人民陪审员的选任上充分考虑本地民族习惯、宗教、维护妇女儿童利益和外来务工人员利益等因素，果洛基层法院的41名人民陪审员，行业涉及妇联、政法、劳动等各行业党政群干部，也有来自乡镇基层单位的干部，在参与诉讼时充分体现了法律法规的人性化，如玛沁县法院的12名人民陪审员中，来自基层村、乡、镇、牧委会的陪审员有8人，其余4名陪审员为人社局、妇联、人大、政法委的在职干部，这些人的任命从法律的角度进一步保护了社会弱势群体的合法权益。
2.案件性质、类型决定了人民陪审员的选任和参审案件。
果洛基层法院人民陪审员参与案件按照《中华人民共和国民事诉讼法》和《全国人大常委会关于完善人民陪审员制度的决定》精神，结合受理案件的具体情况和本地民族特点、民族习惯、宗教信仰及民族习惯法等因素，在人民陪审员的选任和案件参与上综合考虑，充分发挥人民陪审员作用。
（二）果洛基层法院人民陪审员重要性
1.法官断层凸显人民陪审员作用
藏区法院在发展的过程中面临的一个严峻的问题就是人才流失、法官断层、法官知识结构更新慢、体制内法官年龄偏大、藏汉双语法官稀缺，在2015年全面实施司法体制改革以后，两级法院包括未入额人员，所有具有审判资格的法官有54名，只到干警总数的三分之一，有的基层法院甚至在开庭时法官数刚好组成合议庭，如甘德县法院有法官3名，其中1人还是院领导，刚好组成一个合议庭，而如果遇到某位法官请假或者院领导处理其他行政事务，就会出现有案件无法官审理的情况，另外的玛多县法院和班玛县法院稍好，也仅有法官4人、5人，都是包括院长在内。加之果洛地处偏远，自然条件恶劣，经济文化发展水平滞后，自身培养人才有限，又缺乏吸引外来人才保障条件，近年来招录的公务员中无一人具有执法资格；两级法院通过司法考试取得法官资格也仅8人，法官队伍后继无人的状况明显。从年龄结构看，40岁以上的法官49人，占法官总数的91%，再过几年这些法官将陆续退休，法院审判工作面临的法官断档问题会越来越突出，大多基层法院法官参与所有类型案件的办理，以能组成合议庭为限，没有条件区分民事、刑事、行政、执行，这就导致法官办案压力大，案件质量不高，近三年，经基层院审判后上诉到中院的88件案件，中院审理后改判和发回重审的案件就有27件。在法院面临法官结构断层，法官稀缺的现实下，人民陪审员在基层法院起到了举足轻重的作用，
2.双语法官稀缺凸显人民陪审员作用
在果洛藏区，80%的案件需要藏汉双语开庭，两级法院现仅有23名双语法官，在人民陪审员制度的不断发展以及《决定》生效以来，人民陪审员在实践中逐渐起到了一定的积极作用，随着案件数量的不断增多，藏区人民陪审员的选任上，双语人才就成了重点考虑的方面，在果洛基层法院人民陪审员有少数民族28名，占陪审员总数的68.29%。而在人民陪审员参审的329件案件中，当事人是藏族的有163件，占49.54%，在参与这类案件审理时，人民陪审员可发挥其优势，对法官的判断提供参考。
三、基层法院人民陪审员存在的问题
（一）有的人民陪审员在其位却不愿司其职，工作积极性不高，“陪而不审”。
在基层法院人民陪审员中，虽然行业跨度大，涵盖面广，但人民陪审员有自己的本职工作，没有足够的时间和精力阅卷、调查、参与案件各个环节。有时即将开庭了，人民陪审员告知有事，或以通知时间过早，忘记开庭时间等原因不能按期到庭，导致审判人员临时调整困难，往往一个案件要联系几个人民陪审员后才能确定，给案件审理带来不便，这样也导致人民陪审员之间参与陪审案件数量的不均衡。人民陪审员参加案件审判，有相当一部分只重在参与，把参与的程度停留在“陪”的层面上，没有从实质上去“审”。 在庭审过程中，多数陪审员只是坐在审判台上，庭审完全由审判长进行，他们仅仅是一种陪的角色。
（二）学历普遍不高，对法律专业知识的掌握不够，“审而不议”。
果洛基层法院选任的人民陪审员普遍学历不高，现有的陪审员中，研究生学历仅有1人，大学文化程度仅有24人，而其余16人均为大专以下文化程度，在所有的人民陪审员中，对法律熟知的更是少之又少，在合议案件时，虽然法律赋予了陪审员与职业法官平等的表决权，但由于陪审员介入案件时间较晚，即使庭前阅卷，也对案情了解不全面，大多是凭借自身朴素的良知和对常理的认识以及对社会风俗习惯的了解而做出判断，或是因缺乏法律上理性的认知，不敢贸然发言，加之陪审员对职业法官存在依赖心理，在表决时根本没有或不愿提出自己的观点，而法院审判员也不注重与人民陪审员的交流，淡视人民陪审员发表意见的权利。
（三）在案件审理完毕进入合议阶段或在下裁判文书之前不愿发表意见，“议而不决”。
大多数人民陪审员以完成庭审为目的，做到了“陪审”而不愿“陪议”，不愿发挥其来自基层而了解基层、了解群众、明白群众呼声的专业法官所不具备或者是没有看到、没有想到的优势发表其对个案的认识、法律的适用、案件的社会危害性及对人民群众的影响力等方面的意见和建议。人民陪审员在合议时就算尽心尽责、真真实实的发表了自己的意见和建议，一旦遭到专业法官的反对就不会坚持己见，而是顺着法官的意思附和表意。
四、陪审制度发展的思考和建议
在总结实践经验的基础上，根据人民陪审员现状，建议从以下几个方面发展人民陪审制度。
（一）对人民陪审员加强业务培训提升的法律素养和水平。
由人民陪审员参与陪审的案件，都是通过普通程序审理的，这类案件的共同特点就是案情比较复杂，双方当事人争议较大，因此对案件事实的认定需要较丰富的法律知识和较强的逻辑思维能力，只有这样才能客观上对维护当事人的合法权益形成可能，否则有再强的为人民服务的信念，也不能从根本上维护人民的利益，维护当事人的合法权益。
就司法工作规律而言，参与审判工作要求有一定的法律专业知识和专业素养，因此需要加强对人民陪审员的业务培训和考核，人民法院应当会同司法行政机关加强和改进对人民陪审员的培训和管理，改革人民陪审员的培训内容和方式，充分调动人民陪审员履职积极性，提高履职实效性。培训应当避免从专业法官视角进行，应当更加侧重于阐明陪审员自身的权利义务、参与庭审需要注意的事项、如何在实践中提高化解矛盾纠纷的能力等等。特别要加强对陪审制度观念的教育引导，避免将陪审简单作为解决案多人少矛盾的工具，让陪审成为公民参与司法活动的重要途径。另外也可建立人民陪审员宣誓制度，强化人民陪审员权利义务相统一观念。
（二）不局限于民事、刑事、行政案件，在执行案件中也吸收人民陪审员的参与。
执行难一直是困扰各级法院的老大难问题，在我州基层法院，执行案件长期积压，不仅对当事人来说没有根本上解决诉求，对于法院和法官，也在一定的程度上影响了法院形象和司法公信力，陪审员参与执行工作，对于进一步推进执行公开、强化监督制约、妥善化解纠纷、提高案件质量、增进社会认同等方面起到一定作用。而执行工作外勤多、对抗性强、周期较长的特点，让人民陪审员参与大多数案件的执行显然不具有可操作性，司法成本也太高。可以根据司法实际的需要作进一步的探索，比如人民陪审员除了参与审判、执行，还可参与诸如执行信访化解等工作，只要设置的配套制度合理完善，充分发挥陪审员特殊价值和功能，以及陪审员丰富的社会经验和职业专长都将会为提升司法民主、促进司法公正、构建社会和谐发挥重要作用。
（三）对人民陪审员选任条件和程序进行调整
目前人民陪审员的选任条件不尽合理，担任人民陪审员的门槛有些过高。从选任程序来看，主要依靠个人申请和单位推荐，选任的广泛性和代表性不足，有的当事人认为人民陪审员是法院精心挑选和安排的，对人民陪审员能否公正审理案件缺乏信心。“倍增计划”后，虽然基层群众比例大大提高，但是增选仍然主要依靠单位推荐，果洛基层法院的人民陪审员中虽然高学历者寥寥，但在实际的工作中，实践往往比理论具有优势，在今后的人民陪审员选任上，可将社会呼声高、单位评价高、群众威信高作为考虑的重点方面，学历方面可进行适当放宽。
（四）对人民陪审员的职责进行进一步明确
按照法律规定，人民陪审员的职责是与法官组成合议庭参与案件审理。但是，有的地方迫于案多人少的压力，将法律专业大学毕业生招聘为人民陪审员，把他们当作固定的法官助理使用；有的法院将陪审员视为聘用的临时工，既让他们负责处理一些非审判事务，同时让他们与法官一起坐堂审案，人民陪审员的陪审职责不明确，导致人民陪审员的功能作用难以得到有效发挥。一些地方随机抽选流于形式，部分法院为应对审判力量不足的问题，把人民陪审员分配到业务（合议）庭或人民法庭，在庭内搞随机抽取；有的地方挑选有时间和有热情的人民陪审员，相对固定、长期驻庭，被称为“驻庭陪审”、“编外法官”。人民陪审员职权与职责不相匹配，一些人民陪审员不敢也不善于发表意见，特别是不愿意发表对法律适用问题的意见，“陪而不审”、“审而不议”问题仍未根本解决，人民陪审员促进司法公正的功能没有充分发挥，在陪审制度中，要进一步明确人民陪审员职责，做到“专人专用”。
（五）建立健全相关配套机制，为人民陪审员发挥作用提供保障。
一是明确规定民事、刑事、行政、执行案件，都应以书面形式告知当事人有权申请人民陪审员参加审理、调解、合议、执行、回访，当事人申请陪审员参与的案件，人民法院应予准许；二是人民陪审员与法官一样依据民事诉讼法实行回避制度；三是建立人民陪审员在执行工作中的权力保障机制。比如有与合议庭其他法官平等参与案件执行、评议、裁决的权利，有不受任何机关、单位和个人干涉的独立裁决权利，有了解其参与案件之后复议、执行等情况的权利等。
（六）进一步完善人民陪审员履职保障机制
人民陪审员经费保障目前已经有较大改观，但是一些法院落实还不到位，也没有根据经济社会的发展要求建立相关经费的正常增长机制，对人民陪审员履行职责的保障机制和配套机制还不健全，影响人民陪审员履职积极性，要将人民陪审员制度实施所需经费列入人民法院和司法行政机关业务费预算予以保障，通过经费的保障起到一定的激励作用。同时，对于不履职的陪审员也要有相关的处罚机制。
有些基层，陪审员所在单位不支持人民陪审员参加法院的案件审理，应进一步明确不得因人民陪审员履行陪审职责而对其实施解雇以及减少工资或薪酬待遇等不利措施。
（七）加强对人民陪审员个人信息和人身安全的法律保护。
对危害人民陪审员制度的行为建立相应的处罚规则，维护人民陪审制度权威性。除法律规定必须公开的信息以外，不得公开人民陪审员的住所及其他个人信息；人民陪审员在受到人身威胁或者财产损害时，可以请求人民法院采取必要保护措施。
（八）树立自身形象，维护法院形象。
所谓“法院无小事，处处看形象”。人民陪审员尽管不是法院工作人员，但参与案件审理时，与专职法官具有相同的职权，同样是代表国家行使司法审判权，因此一名人民陪审员的形象，直接影响到公众对案件处理结果的平价， 同时，如果人民陪审员在社会中并没有树立较好的形象，也会影响到法院的形象乃至公众对法院工作的评价。法院在确定人民陪审员的时候，不仅要听取公众的意见，还要从各个方面了解人民陪审员的情况，以保证从根源上确定一名优秀的人民陪审员。在人民陪审员确定之后，还要不断对人民陪审员进行素质培养，加强对人民陪审员形象的监督，时刻保持人民法院在人民心目中的地位。